'공공기관 이전'관련 보도경향 분석

* 이번 연구는 전북대 신문방송학과 석사과정 최을영, 박수경씨와 공동으로 진행되었습니다.

전북지역 주요 일간지들의 ‘공공기관 이전’ 관련 보도경향 분석

                                                                                                      전북민언련 사무국장 박민

  국가균형발전 및 지방분권이 21세기 새로운 국가발전전략으로 제시되고 있다. 이 과정에서 노무현정부는 행정수도 이전 및 공공기관 이전 등을 통한 강제적 국가균형발전 전략을 추진하고 있다. 행정수도 이전문제가 논란 끝에 행정복합도시 조성으로 일단락된 이후, 각 지역의 최대 관심사는 국가균형발전위원회를 중심으로 진행되고 있는 공공기관 이전문제에 집중되고 있다.
  한국전력공사 등 이른바 빅3로 대표되는 메이저급 공공기관을 유치하거나 더 많은 수의 공공기관을 이전시키기 위한 지역간의 경쟁은 과열양상마저 보여왔다. 이런 과정에서 과연 공공기관 이전을 보도하는 지역언론의 보도태도는 바람직한 방향에서 이뤄지고 있는지 점검할 필요가 있다. 이는 현재 진행되고 있는 공공기관 이전 경쟁이 과열을 넘어 갖가지 부작용을 노출하고 있다는 판단에 기인한다. 특히 공공기관 이전문제가 국가균형발전이라는 큰 틀과 공공기관 이전을 통한 지역사회의 새로운 성장동력 창출이라는 방향설정에 실패한 채, 이전 대상기관의 규모 및 즉각적 파급효과에만 초점이 모아지고 있다는 점은 문제가 아닐 수 없다. 또한 이 과정에서 지역감정 조장 등 감정적 접근태도도 나타나고 있다.

  본 연구는 최근 전라북도와 열린우리당 간의 당정협의 워크숍 이후 지역일간지(새전북신문, 전라일보, 전북도민일보, 전북일보)에 나타나고 있는 공공기관 이전관련 보도를 분석함으로써 관련보도가 지역균형발전이라는 큰 틀에서 바람직하게 이뤄지고 있는지, 혹시 잘못된 접근방식은 없는지 등을 분석하고 대안을 모색하는데 목적을 두고 있다.
  4개 일간지의 분석대상 기간은 당정워크숍 다음날인 5월 16일부터 5월 31일까지 신문 발행일 기준으로 14일치 신문이 분석에 포함됐다.
분석을 위한 코딩단위는 텍스트를 중심으로 했으며 사진, 만화, 만평, 「이모저모」 등의 기사는 계량분석에서 제외했다.

  기사내용은 지금까지 공공기관 이전 관련보도에서 제기되어 왔던 문제, 즉 ‘공공기관 이전관련 보도가 국가균형발전 및 지역성장동력 형성 등의 방향을 제시하지 못하고 지역감정 조장이나 감성적 차원의 지역배려론 등에 치우친다’는 것과 ‘공공기관 이전관련 보도가 한전 등 빅3에 지나치게 집중되어 있다’는 문제를 검증하기 위해 관련기사의 주된 논거 또는 주제에 초점을 맞췄다. 이를 전제로 기사내용을 분류한 뒤, 주이슈와 부이슈에 따라 재분류했다.

<지역배려론 중심의 기사>
  - 전북 홀대, 낙후지역 배려, 인구유출 최고(탈전북), 수도권 규제완화, S-프로젝트, 새만금 연계, 원전센터 유치

<한전 등 빅3 중심의 기사>
  - 빅3(한전토공주공)유치 촉구, 한전, 방폐장 연계, 한전 이전 정부일임

<추진주체 간 갈등>
  - 국회의원 분발 촉구, 정부정책 혼선, 도민 소극적, 정치권 소극적, 도/당 갈등․차이, 지자체 경쟁 가열

<추진주체 입장 전달>
  - 공공기관 발표 연기, 공공기관이전 시도지사협약, 이전 공공기관 발표, 전라북도 입장 발표, 기자회견, 전라북도 유치전략 변경, 지자체 공공기관 이전 집중공략, 도․+열린우리당 워크숍, 국회의원 및 단체장 활동 소개, 간담회, 도당협력 공공기관 유치, 지자체 활동소개

1절. 기사의 유형

  1. 기사량 : 건수, 보도량

  분석기간 사이에 공공기관이전과 관련한 전체 보도건수는 총 124건이었으며, 한 신문사당 평균 보도건수는 31건이었다. 신문별 보도건수는 전북도민일보가 42건(33.9%), 전라일보가 33건(26.6%), 전북일보가 32건(25.8%), 새전북신문이 17건(13.7%)의 순서를 보였다.
  보도건수 외에 공공기관 이전문제에 어느 정도 지면을 할애했는지 알아보기 위해 단위기사당 면적을 측정했다. 기사당 평균 단위면적은 222.6㎠ 였다. 신문별로는 전북도민일보가 246.1㎠ , 전라일보가 224.9㎠ , 전북일보가 209.3㎠로 나타났다. 새전북신문은 보도건수에 이어 기사당 단위면적도 가장 적은 185.1㎠ 로 나타났다.    

2. 기사밸류 : 게재면, 기사밸류

  공공기관 이전 보도는 주로 1면이 29%(36), 2면이 19.4%(24), 3면이 33.1%(41) 등으로 1,2,3,면이 전체의 81.5%를 차지했다. 그다음으로 15면이 6.5%(8), 5면 3.2%(4), 4면과 13면이 각각 2.4%(3), 8면이 1.6%(2). 9면, 10면, 14면이 각각 0.8%(1)로 나타났다.
   1,2,3면의 비중을 매체별로 보면 전북일보가 90.7%로 가장 높았고, 전북도민일보가 90.5%로 뒤를 이었다. 전라일보의 경우
  기사밸류에 있어서는 전체적으로 면 톱(22.6%)과 중 톱(21.8%)이 가장 많은 비중을 차지하고 있으며, 그 뒤를 논평(12.9%)과 단신(12.1%)이 따르고 있다. 면 톱(1면 톱 포함)이나 중 톱, 논평 등 상대적으로 기사밸류가 높은 기사가 전체의 62.9%로 공공기관 이전에 대해 매우 높은 기사밸류를 두고 있는 것으로 나타났다.
  
  매체별 기사밸류는 다음과 같다.
  새전북신문의 경우 보통(2~3단)이 가장 많은 빈도(29.4%)를 보이고 있고, 전라일보는 논평(24.2%)이, 전북일보의 경우 중톱(28.1%), 전북도민일보의 경우 면톱(33.3%)이 가장 많은 빈도를 보인다.
  면 톱과 중 톱, 논평 등 상대적으로 기사밸류가 높은 기사에 있어서는 전북도민일보가 69.1%로 매체별 평균 62.9%에 비해 높게 나타났다.

  3. 기사유형  

1,2,3면의 비중이 63.6%로 매체 중 가장 적게 나타났다.  
공공기관 이전과 관련한 보도는 스트레이트 기사가 주류를 이뤘다. 전체 124건 가운데, 62.9%인 78건이 스트레이트 기사였다. 이와 함께 종합해설 22.6%(28), 사설 10.5%(13)이 뒤를 이었다. 여기서 주목할 만한 것 중 하나는 기획기사가 전혀 나타나지 않는다는 점이다.
  공공기관 이전문제는 국가균형발전 전략 속에서의 지역발전 발전방향과 밀접히 연관되어 있는 문제이다. 이는 그만큼 해당 사안에 대한 심층보도의 중요성이 다른 사안에 비해 높다는 것을 의미한다. 하지만 심층보도의 유형으로 분류할 수 있는 기획기사나 종합/해설기사가 전체의 22.6%에 불과했다는 것은 심층적인 보도가 제대로 이뤄지지 않았음을 의미한다.
  매체별로는 전북도민일보가 종합/해설에 33.3%를 배치하고 있어 타 매체에 비해 심층보도 비중이 높았다고 보여진다.  
  
2절. 기사의 내용

1. 기사내용

기사내용은 지금까지 공공기관 이전 관련보도에서 제기되어 왔던 문제, 즉 ‘공공기관 이전관련 보도가 국가균형발전 및 지역성장동력 형성 등의 방향을 제시하지 못하고 지역감정 조장이나 감성적 차원의 지역배려론 등에 치우친다’는 것과 ‘공공기관 이전관련 보도가 한전 등 빅3에 지나치게 집중되어 있다’는 문제를 검증하기 위해 공공기관 이전과 관련한 보도를 <지역배려론 중심의 기사>, <한전 등 빅3 중심의 기사>, <추진주체 간 갈등>, <추진주체 입장전달>, <기타> 등으로 대분류 한 후, 각각의 하위 카테고리로 상술한 유목을 설정하였다.

  대분류를 중심으로 <지역배려론 중심의 기사>와 <한전 등 빅3 중심의 기사>를 바람직하지 않은 기사내용으로 조작적정의를 내렸다.
  공공기관 이전과 관련한 지역일간지들의 보도경향은 지역배려론 중심(24.2%)과 한전 등 빅3 중심(16.1%) 등 바람직하지 않은 기사내용이 전체의 40.3%로 상당히 높은 비중을 보이고 있다.
  또한 추진주체 간 갈등이 17.7%로 나타나 각 당사자 간의 갈등관계도 공공기관 이전관련 보도에서 상당히 많은 비중을 차지하고 있음을 알 수 있다.
  매체별로는 전북일보가 바람직하지 않은 보도유형으로 분류한 <지역배려론 중심>과 <한전 등 빅3 중심>에 53.1%를 나타냈고, 그 뒤를 전북도민일보 47.7%, 전라일보 36.3%로 나타나고 있다.
  이에 반해 새전북신문은 5.9%만이 관련 유형에 분류돼 상대적으로 적은 비중을 보이고 있다.
부이슈를 분석한 결과를 보면, 전체의 40%가 바람직하지 않은 보도경향 유형으로 나타나고 있고, 역시 전북일보가 41.3%로 가장 주이슈와 부이슈를 합친 결과를 보면 각 매체별 보도경향이 보다 분명하게 드러난다. 주이슈와 부이슈를 통합한 결과에서는 전북일보와 함께 전북도민일보가 지역배려론 중심의 기사유형이 각각 50%로 가장 높게 나타나고 있다.
높은 비율을 보이고 있는 것으로 나타났다.
여기에 한전 등 빅3 중심의 기사유형을 포함할 경우, 전북일보가 90.6%, 전북도민일보가 83.3%로 나타남을 확인할 수 있다.  
  주이슈에서 불과 5.9%의 비율을 나타냈던 새전북신문은 부이슈를 포함할 경우, 17.6%를 나타내는데, 이는 새전북신문이 비록 주된 이슈에서는 긍정적인 보도경향을 보이고 있지만, 부이슈에서는 주이슈에 비해 상대적으로 부정적인 보도경향이 많아졌음을 의미한다.
  
3절. 보도경향

  1. 주초점대상

공공기관 관련기사에서 주초점대상은 행정부(21.1%), 전라북도(15.4%), 전북도+정당(14.6%), 전북도+행정부(12.2%), 행정부+정치권(9.8%) 순으로 나타났다.
  각 사례를 누계한 뒤 각 변수별로 비교하면 행정부(32.6%), 전라북도(32.0%), 정치권(17.9%) 순으로 나타난다. 즉 공공기관 이전과 관련하여 주된 초점대상은 행정부와 전라북도가 가장 높은 비율을 보이면서 전체의 64.6%를 차지하고 있으며, 그 뒤를 정치권이 잇고 있음을 알 수 있다.
  
  2. 주초점대상에 대한 태도

주초점대상에 대한 태도를 분석한 결과 전북지역 일간지들은 공공기관 이전과 관련하여 열린우리당 전북도당(50%)과 전주시(40%)에 대해 긍정적인 평가를 내리고 있는데 반해, 열린우리당(66.7%)과 행정부(57.7%)에 대해 가장 부정적 평가를 내리고 있는 것으로 나타났다. 공공기관 이전과 관련해 가장 중심적 역할을 수행하는 전라북도에 대해서는 비교적 중립적인 태도가 많이 나타나고 있다.

  3. 한전 등 빅3에 대한 보도빈도

전북지역 일간지들의 공공기관 이전 관련 보도에서 주로 거론되는 공공기관 유형을 보면 한국전력공사가 전체의 41.9%로 가장 높은 비율을 보인다. 여기에 빅3(15.3%)를 포함하면 한전 등 빅3가 전체 기사 중 56.2%를 차지해 도내 일간지들이 이들 빅3에 가장 많은 관심을 가지고 있음을 확인할 수 있다.
  매체별로는 전라일보(51.5%)와 새전북신문(47.1%)이 한전에 비중을 두고 있으며, 빅3를 포함할 경우 새전북신문이 76.5%로 가장 높은 비율을 보이고 있다.  
  

Ⅲ. 결론 및 제언

  국가균형발전 및 지방분권이 21세기 새로운 국가발전전략으로 제시되고 있는 과정에서 공공기관 유치문제가 각 지역의 최대 관심사로 부각되고 있다. 지역언론들도 공공기관 이전보도에 매우 높은 중요도를 부여하고 있음을 확인할 수 있다.
  하지만 지역언론들은 국가균형발전이라는 큰 틀과 공공기관 이전을 통한 지역사회의 새로운 성장동력 창출이라는 방향설정에 실패한 채, 당장의 파급효과가 크다고 판단되는 이른바 빅3에만 관심을 집중하고 있으며, 그 핵심적 논거도 <낙후지역 배려> 등 감성적 논거에 집중하고 있다. 이러한 보도경향은 현재 추진되고 있는 공공기관 이전 정책의 본질을 훼손할 뿐만아니라, 이를 통해 지역의 새로운 성장동력을 창출하고 국가의 균형발전을 모색하고자 하는 요구와도 어긋나는 것이다.

  국가균형발전과 지역의 새로운 성장동력 창출을 위한 정책수단으로 제시되고 있는 공공기관 유치와 관련한 지역언론의 보도가 보다 본질적이고 발전지향적인 방향에서 이뤄질 필요가 있다고 보여진다. 아울러 이를 실현하기 위해서는 보도방향에서 뿐만아니라 심층보도기능을 더욱 강화하는 것이 필요하다고 보여진다.
  
  마지막으로 이번 조사에서 한가지 특징적인 지점은 보도에 있어 주초점 대상에 대한 매체들의 보도태도가 유의미한 차이를 보이고 있다는 점이다.
  앞서 <표9>에서 지적한 것처럼  주초점대상에 대한 태도를 분석한 결과 전북지역 일간지들은 공공기관 이전과 관련하여 열린우리당 전북도당(50%)과 전주시(40%)에 대해 긍정적인 평가를 내리고 있는데 반해, 열린우리당(66.7%)과 행정부(57.7%)에 대해 가장 부정적 평가를 내리고 있는 것으로 나타났다. 공공기관 이전과 관련해 가장 중심적 역할을 수행하는 전라북도에 대해서는 비교적 중립적인 태도가 많이 나타나고 있다.

  문제는 실제 공공기관 이전과 관련하여 가장 중심적인 역할을 수행하고 있는 지자체에 대해서는 비교적 우호적인 태도를 취하는 대신, 중앙 정치권에 대해서는 강한 비판태도를 견지하고 있다는 점이다.
  이는 지역언론들이 공공기관 이전과 관련하여 지자체에 대한 비판적 견제와 대안제시라는 접근방식보다는 지자체의 논리와 입장을 충실하게 대변하는 데 충실했다는 결론으로 이어질 수 있다.
  사실 공공기관 이전과 관련하여 전라북도를 비롯한 지자체에서는 낙후지역론을 들면서 무조건 규모가 큰 공공기관을 우선 배치해야 한다는 주장을 굽히지 않았다. 또한 이 과정에서 무엇이 전북지역 발전을 위해 바람직한 선택인지에 대한 평가와 판단, 즉 전북의 성장동력 창출과 이를 연계한 공공기관 이전이라는 점에서 사안을 이끌어가지 못했다는 말이다.
  상대적으로 정치권 등에서는 공공기관 이전과 관련해 지자체의 이런 대응에 대해 부정적 입장을 가져왔다는 점에 비춰볼 때, 전북지역 일간지들의 공공기관 이전과 관련한 보도태도의 특성을 여실히 보여줬다 할 것이다.